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    2017年《技术服务机构监督管理暂行办法》修订说明

    发表时间:2017-04-27 来源:乐投LETOU 浏览次数: 评论: 顶: 踩:

    一、修订背景

    《技术服务机构监督管理暂行办法》(国家安全监管总局令第50号,以下称50号令)自2012年7月1日施行以来,在严格资质认可、规范技术服务行为、强化监督管理、提升技术服务能力和水平等方面发挥了重要的作用。实践证明,技术服务机构是防治和监管不可或缺的重要力量,加强机构资质认可和监管是落实《防治法》和危害治理“十三五”规划的重要举措。

    随着国家行政审批制度改革不断深入和最新修订的《防治法》有关规定,技术服务机构功能定位发生了明显变化。现行50号令有关资质等级分类、机构管理、监督检查等规定与实际工作存在诸多不适应,特别是对技术服务机构违法违规行为处罚措施针对性和可操作性不强,不能充分发挥技术服务机构监管的作用,不同程度地影响了监管部门履职效能和效率,有必要对50号令进行修订,更好地发挥技术服务机构作用。

    新修订的《防治法》第二十六条规定“危害因素检测、评价由依法设立的取得国务院安全生产监督管理部门或者设区的市级以上地方人民政府安全生产监督管理部门按照职责分工给予资质认可的技术服务机构进行”,为技术服务机构实行资质认可奠定了法律基础。2017年2月,国务院领导同志同意了国务院应急办呈报的“建议同意安全监管总局意见,继续保留‘安全生产检测检验机构、安全评价机构资质认可’和‘技术服务机构资质认可’行政许可事项”的请示,为继续实行机构资质认可提供了政策依据。几年来,为规范技术服务机构的执业行为,保证技术服务工作的质量,总局制定发布了《技术服务机构工作规范》等一系列规范性文件,形成了机构资质认可和监管的制度体系,其中许多有效制度规定亟需上升为部门行政法规。同时,近年来安评机构、环评机构等一些好的改革思路、管理经验以及美、日、德等国际先进做法,为修订50号令提供了良好借鉴。各级安全监管部门、技术服务机构和专家也呼吁尽快修订50号令。修订50号令的时机和条件已经成熟。

    二、修订过程及特点

    经过深入、广泛、细致的调研,以国家行政审批制度改革和新修订的《防治法》有关规定为依据,总结近年来技术服务机构资质认可和监督管理的经验和不足,参考了安全评价、环境影响评价等专业技术服务管理的做法和经验,并多次进行调研、研讨,征求各级安全监管部门、技术服务机构、用人单位、行业协会、专业技术人员、专家等各方面的意见,几易其稿,形成了50号令修订稿。

    50号令修订稿重点是适应行政审批制度改革的要求,突出加强事中事后监管,探索改革技术服务机构资质管理办法,进一步明确了技术服务机构的功能定位,突出了行业自律和诚信管理的重要地位,调整完善了资质等级分类和资质管理要求,明晰了监督检查职权及相应责任,细化了机构的法律责任。

    三、主要内容

    50号令修订稿包括总则、资质认可、机构管理、监督检查、法律责任和附则等六个部分。

    总则部分明确了技术服务机构的功能定位,明确了国家对技术服务机构实行资质认可制度以及资质分级管理的原则,明确了技术服务机构的服务区域和业务范围管理要求,明确了对技术服务机构实行信息化管理和行业自律管理,提出国家鼓励技术服务行业规模化发展。

    资质认可部分明确了各级资质的条件、申请材料要求、申请和认可程序;明确了资质认可技术评审制度及技术评审专家管理要求;明确了资质延续、资质变更、增加业务范围、证书遗失、资质注销等管理要求;规定了机构资质条件发生重大变化的管理要求。

    机构管理部分明确了技术服务机构的主体责任及相关人员的责任;对技术服务机构依法独立开展服务、信息公开、接受监督检查、签订技术服务合同等提出了具体要求;细化了技术服务机构及其专业技术人员的行为规范。

    监督检查部分明确了各级安全监管部门的监管职责、检查方式、行政处罚职责权限;明确了技术服务机构不规范从业行为的监督管理要求;明确了安全监管部门及其工作人员的行为要求和社会监督。

    法律责任部分根据《防治法》、《行政许可法》和《行政处罚法》的有关要求,对技术服务机构及其专业技术人员、技术评审专家、安全监管部门工作人员的违法违规行为,明确了具体的处罚办法。

    附则部分对本规定中所涉及的名词概念进行了解释。

    四、需要说明的主要问题

    (一)关于规章名称。

    现行50号令自2012年7月1日施行至今四年多来,在严格资质认可、规范技术服务行为、强化监督管理、提升技术服务能力和水平等方面发挥了重要作用,有关条款也基本符合工作实际,因此,本次修订建议将“暂行”删除。同时,考虑50号令不仅是对《防治法》的具体细化,而且根据工作需要规定了具体的管理要求,内容详尽具体且针对性强,属于“自主的”和“补充的”规范性公文,因此,改为“规定”更符合实际,也更具权威性。

    (二)关于技术服务机构的服务事项。

    按照新修订的《防治法》有关规定,确定技术服务机构法定技术服务事项是为用人单位提供危害因素检测、评价(第三条)。

    调研表明,我国现有社会组织中,能够独立承担法律责任且有能力承担建设项目防护设施“三同时”技术服务的,目前主要是经资质认可的技术服务机构。本着既不违背“法无授权不可为”的原则,又能够适应和满足我国防治工作现实需求的精神,提出国家鼓励和支持技术服务机构从事建设项目防护设施“三同时”技术服务和用人单位危害工程治理、技术咨询、委托管理、培训教育等社会化、专业化服务工作。(第八条)

    (三)关于资质等级分类管理。

    2012年施行的总局50号令设置了甲、乙、丙三个资质等级,几年来的实践证明,机构申请丙级资质的积极性不强,丙级机构发展十分缓慢。一是丙级机构由设区的市级安全监管部门实施资质认可,服务区域限于本市范围内,机构从谋利和发展的角度更愿意申请乙级以上资质。二是现有专业技术人员短缺,特别是相关专业技术人才匮乏,丙级机构配齐符合资质条件和工作需要的专业技术人员十分困难。三是丙级机构资质门槛低,技术服务能力和水平不高,可开展的业务范围少,服务单一,用人单位也不愿找丙级机构服务。基于以上原因,本规定取消丙级资质,资质等级分为甲级和乙级。

    技术服务机构资质认可是安全监管部门依法履行监管职责的重要抓手,有利于安全监管部门在法规标准制定、执法检查、专项治理、科技创新等方面发挥技术服务机构的技术支撑作用,动员社会力量参与监管工作,弥补当前监管力量薄弱的问题。同时,考虑甲级机构专业水平和技术服务能力强,在全国开展技术服务活动,为有效实施甲级资质认可和监管,本规定明确甲级资质仍然由国家安全生产监督管理总局认可并颁发资质证书。(第五条)

    《防治法》明确赋予国务院安全生产监督管理部门或者设区的市级以上地方人民政府安全生产监督管理部门技术服务机构资质认可职权,同时,目前广东、江苏等个别省份在行政审批制度改革先行先试中将乙级资质认可下放给市级安全监管部门,因此,本规定明确乙级资质由省(自治区、直辖市)人民政府安全生产监督管理部门或者设区的市级地方人民政府安全生产监督管理部门认可并颁发资质证书。(第五条)

    (四)继续保留业务范围管理。

    为了加强技术服务机构能力建设,发挥技术服务机构的专业优势,保证技术服务的质量和水平,本规定继续保留技术服务机构业务范围管理制度,规定甲级和乙级技术服务机构应当根据认可的业务范围分别在全国和本省(自治区、直辖市)从事技术服务活动,业务范围划分另行规定(第六条)。同时,为进一步激活和规范专业技术服务市场,积极引导技术服务机构创新思路,拓宽业务范围,下一步拟对业务范围的管理进行了简化,加强重点行业领域业务范围管理。

    (五)技术服务机构资质条件。

    根据技术服务范围和对象的不同以及对技术能力的不同要求,针对技术服务机构甲级和乙级资质分别提出了相应的资质条件(第十条)。按照国家商事制度改革的要求,取消了对技术服务机构的注册资金和固定资产的要求;明确了技术服务机构应当具有符合标准规范要求的自有实验室,并通过计量认证;明确了专业技术人员的要求;为提升甲级机构的技术服务能力,参考环境影响评价资质管理的有关做法,对申请甲级资质的机构增加了技术服务工作经验的具体要求,即应当取得乙级资质满3年;适应行政审批制度改革要求,针对当前技术服务能力不足等问题,同时考虑继续发挥现有丙级资质机构的作用,适当降低了乙级资质条件,工作场所面积由400平方米调整为300平方米,专业技术人员数量要求由20人调整为15人。

    (六)关于专业技术人员和实验室检测能力考核问题。

    技术服务工作的专业性和技术性很强,特别是现场调查、劳动者工作日写实、评价方案和检测计划编制、危害因素样品采集、现场检测或实验室分析、数据处理与转换、接触限值应用、风险评估、防护设施有效性评价等方面的专业要求都很高,需要由经过专门业务培训且具备相应能力的专业技术人员方能准确操作和实施。加强技术服务机构专业技术人员的能力考核,是提升技术服务能力和水平、保证技术服务质量的必要条件和关键因素。为适应国家行政审批制度改革的要求,依据《行政许可法》有关规定,由资质认可机关负责对技术服务机构专业技术人员进行能力考核,并作为机构资质认可的一项程序和内容。(第十二条)

    另外,实验室检测能力是技术服务能力和水平的基础和保证,是为用人单位提供科学、准确技术服务结果的基础条件。现行50号令将实验室检测能力考核(盲样考核)作为现场技术考核的内容,并作为一个否决项,不仅大量占用现场考核时间,而且如因此项不符合导致现场考核不通过,也造成了大量人力、物力和财力的浪费。本次修订,将实验室检测能力考核列为资质认可的一项程序,作为现场技术核查的前置条件更符合实际工作需要。(第十二条)

    (七)关于发挥技术服务行业组织作用。

    本次修订将行业自律和诚信体系建设摆在更加突出的位置,明确了国家鼓励和支持成立技术服务行业组织,充分发挥行业组织自律管理作用,建立技术服务机构信用评定制度,加强行业自律,维护行业秩序,规范执业行为。(第九条)

    (八)鼓励技术服务机构开展社会化服务。

    为认真贯彻落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》精神,推动社会力量参与支持监管工作,规范和培育多元市场服务主体,进一步激活和规范专业技术服务市场,支持和发展壮大专业技术服务力量,鼓励技术服务机构强化综合专业服务能力建设,本规定明确了国家鼓励技术服务行业规模化发展,支持技术服务机构从事建设项目防护设施“三同时”技术服务和用人单位危害工程治理、技术咨询、委托管理、培训教育等社会化、专业化服务工作(第八条)。

    (九)关于机构监督检查的职权及责任。

    为进一步完善和强化技术服务机构的监督检查,本规定明确了各级安全监管部门的监督检查职权及相应责任,国家安全生产监督管理总局负责对全国技术服务工作实施综合监督管理,县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门负责对本行政区域内开展的技术服务活动进行监督检查(第三十二条)。明确了县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门对技术服务机构违法违规行为的监管职责,可按照职责权限依法对其给予行政处罚或向其资质认可机关提出处理建议意见;给予行政处罚的,应将违法事实、处理结果抄报资质认可机关(第三十四条)。明确了建立健全技术服务机构诚信体系,提出资质认可机关和技术服务所在地安全生产监督管理部门应当加强诚信体系建设,建立技术服务机构“黑名单”制度,建立和健全技术服务机构诚信档案,定期向社会公开技术服务机构相关信用状况、接受行政处罚的有关信息等(第三十四条)。对安全生产监督管理部门、受安全生产监督管理部门委托履行监督管理职责的部门及其工作人员提出约束性要求,强调各级安全监管部门不得以各种理由实行地方保护政策;不得以备案或登记等理由,变相设立法律、法规规定以外的行政许可;不得改变规章规定的技术服务资质认可的条件、程序和时限(第三十九条)。

    (十)细化了技术服务机构的法律责任。

    进一步完善了对技术服务机构日常管理和技术服务过程中存在的违法违规、不规范行为的监督管理,区别技术服务能力不足和主观故意违法违规行为,调整完善了相应的管理手段。对资质条件、资质证书管理、委托检测、信息公开、现场调查、现场采样等不符合要求或者不规范的行为,主要采取核减业务范围、约谈告诫、公开通报、限期改正、暂停资质等行政管理措施,操作性更强(第三十五条、第三十六条和第三十七条)。针对技术服务机构不负责任、弄虚作假或者故意简化技术服务程序和相关内容等突出问题,增加了行政处罚规定,对导致技术报告失实、结论或者建议错误的,处三万元以下的罚款,对相关责任人,给予三年内不得从事技术服务工作的处分;造成严重后果的,由原资质认可机关撤销其资质,对相关责任人依法追究法律责任,给予终身不得从事技术服务工作的处分(四十八条)。进一步明确了行使行政处罚的主体,除规定由资质认可机关实施的以外,由技术服务所在地的县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门决定和实施。上级安全生产监督管理部门可以直接查处下级安全生产监督管理部门管辖的案件,也可以将自己管辖的行政处罚案件交由下级安全生产监督管理部门查处(第五十条)。

    (十一)关于现有丙级资质处理的问题。

    全国现有丙级机构349家,其中大多数是卫生计生系统所属事业单位(卫生系统所属单位234家,占67.1%),虽然这些机构的积极性不高,但为了继续发挥这些机构作用,避免资源浪费,本次修订明确已经取得省级安全监管部门或者设区的市级安全监管部门认可的丙级资质的,资质认可继续有效(第五十二条)。

    2017年修订版《技术服务机构监督管理暂行办法》

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